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¿QUÉ ES DEUDA EXTERNA PUBLICA SUSTENTABLE ?
El presente trabajo constituye un buen aporte jurídico, económico pero esencialmente
epistemológico de lo que se discute en las calles, en las asambleas mas o menos piketeriles y en algunos recintos parlamentarios que
siempre apuestan hacia la arqueología en un sentido inverso: miran el presente tratando de volver al pasado, probablemente porque los
intentos de reanimación son mas confiables que los intentos de generación, mucho mas audaces y a la vez imprevisibles.
Si la "guerra es dulce para quienes no la libran", esta claro que el autor nos
convoca a una guerra menos dulce pero mucho mas sutil. Una guerra razonada, inteligente, parricidamente controversial hacia las
discusiones insoportablemente revisitadas por gente que no solo no sabe distinguir los alcances de la deuda argentina sino que se llena la
boca con una lengua de madera, en la cual la solemnidad solo encuentra su propia mimesis en el balbuceo de los eternos lugares comunes.
El trabajo de Carella, riguroso y sin guiños a la platea analiza las deudas mas importantes
del siglo XX – siglo pasado ya – y propone una revisión de los contenidos, teniendo una cuenta una visión claramente
epistemológica, es decir holistica para ser moderno de lo que es una deuda nacional en los hipnóticamente controversiales tiempos de la
globalización.
El autor tiene la delicadeza de rehuir, de forma simultanea, los gases asfixiantes del
regionalismo y la folklorización del problema.
A leer, entonces.
Dr. Alfredo Carella
Abogado y Escribano. Fue auditor de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación y
de la Auditoria General de la Nación (AGN) de la República Argentina, docente de Universidades Públicas y Privadas en cátedras de
Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales y Convencional Constituyente de la ciudad de Buenos Aires.
VAGUEDAD Y AMBIGÜEDAD TERMINOLOGICA
El abordaje a esta problemática ha sido encarado desde distintas perspectivas. Ha tenido
acentuada difusión y atención por parte de los gobiernos y de los organismos financieros internacionales, incluso de ONG´s que han
partido de la aceptación apriorística de la construcción lingüística "deuda sustentable". A partir de allí, con la
pretensión de universalidad se han elaborado teorías, modelos, discursos, sistemas y axiomas explicativos y normativos de o para su
viabilidad.
Las reflexiones epistemológicas deductivas y racionalistas han prescindido de la
inteligibilidad de este "discurso" por lo que entendemos que en esta falencia se halla el origen de la dificultad para encontrar
un paradigma de consenso sobre esta unidad mínima de comunicación sintáctica. La falta de atención sobre los problemas derivados del
nivel semántico de la frase "deuda sustentable" se encuentra insita en las diferentes formas de comunicación de la idea. Antes
de entrar en observaciones clásicas merece insinuarse un enfoque hasta ahora esquivado: el metalenguaje de la frase.
"Deuda" es un sustantivo abstracto por lo que su significado se encuentra
condicionado por la percepción intelectual del observador. Es por consiguiente una palabra ambigua.
En el terreno que nos ocupa el término aparece teñido de versatilidad toda vez que es
pasible de tres acepciones básicas, según sea el estadio de la relación jurídica entre deudor y acreedor.
Puede ser considerada, como causa de la obligación, causa de su empinamiento y como causa
de su incumplimiento. En el primer caso se acepta o se prescinde de razonar sobre los motivos que dieron lugar al endeudamiento o sea de
evaluar su legitimidad y legalidad. En el segundo y en el tercero se reconocen o desechan las razones del incremento o quebrantamiento
parcial o total de la obligación.
El adjetivo "sustentable" peca de la anomalía de la vaguedad ya que resulta
encallado el esfuerzo de fijar un límite preciso y aceptado al sentido del vocablo.
Este cuadro de indefinición informativa impide ofrecer una representación
"normalmente reconocida" de la relación entre ambos términos. Puede merecer varios sentidos y en su construcción deben
tenerse en cuenta, la intención de los sujetos intervinientes así como el contexto en el que se desplaza. Ante esta polisemia, se
recurrió a las definiciones reguladoras. El académico, funcionario, el político, le asignan entonces a la frase un alcance concreto y
específico, tantos como los necesarios para el propósito perseguido.
"BABELIZACION" DEL CONCEPTO DE SUSTENTABILIDAD DE LA DEUDA
Pensamos que es valido extender al tema que nos ocupa la afirmación de que "En el
frente del lenguaje, la babelización prevalece sobre la universalización" y que así como el poder se difunde esta incrementa su
"spread".
Junto a esta denotación genérica aparece la especifica y preponderante, desarrollada en
los Working Papers del FMI, la asumida en los informes periódicos sobre la aplicación del articulo IV del Convenio Consultivo, los
análisis y políticas de esa entidad y la desarrollada en el ámbito teórico y empírico por distintos académicos, instituciones
bancarias públicas y privadas adscriptos a las modelizaciones matemáticas y algebraicas.
De la compulsa de los mismos se ha podido observar una notoria inhabilidad para obtener
parámetros o conclusiones sobre la consistencia de certezas sobre la evolución de los indicadores asumidos lo cual revela la
vulnerabilidad de las proyecciones sobre deuda sustentable. Pareciera ser el castigo del Génesis para quienes intentan construir una
torre que llegue al "cielo de la sustentabilidad"
En consonancia con el teorema del Estado Incompleto de Gödel (1931) un afinado sistema de
axiomas destinado a lograr deudas sean genuinamente sustentables no podría ser suficientemente sólido para responder a cualquier
contingencia puesto que existe siempre alguna circunstancia que, cuando acontece, coloca en crisis el modelo.
Se plantea así la paradoja de que aun cuando un sistema formal sea altamente consistente,
está emboscado un hecho que al aparecer no obtendrá respuesta. Las cosas se complican aun más cuando se toma como apotegma la
concepción mítica de la sustentabilidad "per se", porque al presuponerse la existencia de una formula o procedimiento que
falta descubrir para lograrla, la deuda es siempre insustentable hasta que el hallazgo no se realice.
El FMI ha señalado que se observó que en los episodios de default registrados en los
últimos 30 años en los mercados emergentes el nivel de deuda publica al momento de producirse no solo varía sustancialmente sino que en
muchos casos era muy bajo
Un género de deuda sustentable se deduce de la definición que ha dado últimamente el FMI
que engloba tanto la pública como la privada. Con ella se institucionaliza la noción de que el endeudamiento de empresas locales con
entidades extranjeras puede ser absorbido por el gobierno en casos de incumplimientos. Ello surge de la afirmación de que; si un
residente (corporación, agencia gubernamental, dador hipotecario) tiene una obligación frente a un no residente, que requiere el pago
del principal y/o intereses en el futuro, esa obligación representa un derecho futuro sobre los recursos económicos de la economía del
residente.
El Banco Mundial había definido en 1998 sustentabilidad de deuda externa y la había
catalogado como la aptitud y predisposición de un país para "pagar en su total el actual y futuro servicio de las obligaciones sin
recurrir a reprogramaciones o acumulación de atrasos". Tres años después, dicha entidad y el FMI agregaron un concepto denotativo
de ambigüedad "y sin comprometer el crecimiento".
La anfibología del vocablo "sustentable" aparejó delimitar por defecto
el alcance de su significado en la propuesta del Sovereign Debt Reestructuring Mechanism (SDRM) de noviembre del 2002. Hay
"insustentabilidad" si un país no es capaz de resolver la crisis y volver a capturar su viabilidad con instrumentos de
política económica sin reducir sustancialmente el valor presente de su deuda soberana.
Esta sucesión de variaciones pone de manifiesto de que manera el caparazón de los
Organismos Públicos Financieros Internacionales (OPFI) fue afectada por las crisis de los 90, más precisamente las de los últimos seis
años.
"SOFT" Y "HARD LAW"
Esta presentación pesimista de la problemática tiene posibilidad de ser atemperada con la
transformación de tales reglas asistemáticas de "soft law" en normas sistemáticas de "hard law".
En otras palabras, tales pautas emanadas de los OPFI, como las provenientes de organismos
especializados de las Naciones Unidas y de las conferencias como las de Estocolmo, Montreal, y Monterrey, que por su naturaleza no tienen
carácter obligatorio, pueden ir articulándose e incluyéndose en un régimen armónico que culmine en un "standard" de
reconocimiento y comportamiento internacional, con multiindicadores que hasta el momento permanecen marginados o hegemonizados por el
triangulo, sustentabilidad de deuda - sustentabilidad fiscal – crecimiento del PBI.
Esta evolución se ha insinuado con fuerza introduciendo en los procedimientos de control
del articulo IV (Sección a) y b) del FMI, principios metatécnicos cuales son los de información y de consulta con organismos no
gubernamentales, hasta hace poco fuera de mira. Su inclusión en la preparación de los informes periódicos del FMI es un caso típico
del inicio del tránsito de reglas de "soft law" a normas de "hard law".
Encontradas apreciaciones con unidimensionalidad económico
financiera
Recientemente se han preparado documentos internos tendientes a "fortalecer la
efectividad de la supervisión" a través de mejoras en la "calidad del proceso" enfocando la problemática de cómo
brindar elaboradas perspectivas de análisis y recomendación de políticas.
El FMI ha llegado a concluir que las crisis financieras que quebraron la sustentabilidad de
las economías y deudas soberanas estuvieron relacionadas con cuatro áreas de vulnerabilidad restringidas a la evolución de económico
financiera: regímenes de cambio insustentables, problemas de deuda publica externa, fragilidad del sector bancario, desbalances entre
recursos y obligaciones del sector público y/o privado que empeoraron por cambios de circunstancias e nivel global o regional, y por
alteraciones repentinas en el mercado internacional de capitales.
Este camino no aparece abandonado ya que las innovaciones practicadas en la materia parten
de presupuestos estadístico -contables como es, por ejemplo, intensificar estos aspectos en las consultas del Articulo IV fortaleciendo
los cálculos de sustentabilidad de la deuda publica y privada en conformidad, por ejemplo, con la metodología del "balance sheet
aproach".
En el corriente año se ha resaltado la necesidad de fortalecer el marco del Financial
Sector Assesment Program (FSAP) y del Reports on the Observance of Standards Code (ROSC’s) en tanto que se destacó que las fragilidades
del método del "balance – shett" Sobre este ultimo el propio organismo ha señalado que pocas áreas de sus Departamentos
experimentaron lo aplicaron en los programas de consulta bajo el articulo IV.
Se observa, además, por parte del Directorio Ejecutivo y de su "staff" un
perceptible paso de la excesiva autoconfianza y exceso de optimismo a un estado de precaución y prudencia en cuanto al valor asertórico
y conclusivo de sus diagnósticos y medicinas mas apropiadas aunque, el núcleo duro de la metodología, insistimos, no aparece alterado.
En consecuencia no hay razones para suponer que los modelos EWS (Early Warning System) del
FMI, tengan consistencia preventiva ya que "mientras trabajaron razonablemente para predecir la crisis financiera de Turquía, no
fueron exitosos" para anticipar la de Argentina.
Permanecen como regla de "soft law" la interpretación del Directorio Ejecutivo
sobre la forma de justipreciar la sustentabilidad fiscal y externa otorgando excesiva ambigüedad al agregado "y sin comprometer el
crecimiento" que se incorporó, como señalamos, a su definición de deuda sustentable. Ello ocurre al afirmarse que el juicio sobre
la misma, "el afinamiento de cómo la deuda puede ser servida sin una apreciación irreal de una gran corrección en el balance de
gastos/ingresos, apuntala las decisiones de los programas que podrían ser apropiados para financiarla y bajo que supuestos debe ser
necesaria una reestructuración"
Permanecen alejadas de los estudios los principios de protección del medio ambiente
insertado en varios instrumentos internacionales, directivas y recomendaciones de foros internacionales públicos y privados y
Resoluciones de las Naciones Unidas y trabajos que vinculan la problemática con el "desarrollo sustentable".
La orientación prevaleciente ha sido ocuparse, ora de la insolvencia, ora de la iliquidez
para evaluar la capacidad para atender los servicios de la deuda donde los países son aptos para generar el aumento del PBI y superávit
primario en su presupuesto, sujeto a condición de aceptabilidad social con ajuste estructural posible.
Una visión retrospectiva revela que hasta el presente se han propugnado y desarrollado tres
tipos de estrategias descollantes.
SUSTENTABILIDAD CURATIVA
Las patologías fisiológicas y anatómicas pueden ser atacadas con distintas estrategias y
medios curativos. Para alcanzar la sustentabilidad de la deuda también se han aplicado técnicas agresivas.
La mas "salvaje" tiene, como precedente contemporáneo la ejecutada por el
dictador rumano Ceaucescu, quien después de rechazar en 1983 la asistencia del FMI – BM impuso un plan de económico que condujo a un
ahorro de U$S 2000 millones por año alcanzado a partir del recorte del gasto público en un 50% a costa de la exportación de la casi
totalidad de su producción agrícola, supresión de importaciones, incremento del horario de trabajo a 10 horas diarias, seis veces por
semana corte del suministro de electricidad cuatro horas por día, que llevo a que los hogares rumanos soportaran un promedio de 10 grados
de temperatura en el invierno.
En abril de 1989, ocho meses antes de su derrocamiento, el déspota proclamó, no ya la
sustentabilidad de la deuda externa de su país, sino su eliminación y el alcance pleno de la independencia económica y política.
Un año después el economista John Willamson acuñaba el denominado "Consenso de
Washington" a partir de la cual se sistematizaron aspectos claves de la mejor manera de encarar en sus causas, la cuestión de las
deudas externas excesivas.
Dentro de este esquema, las terapias curativas pueden converger medios quirúrgicos ante una
exposición irreversible de abscesos malignos en el cuerpo financiero nacional con o sin posibilidad de ramificación sistémica (contagio
regional o mundial) con medicamentosos. Los métodos seguidos para evitar metástasis han sido la aplicación simultánea, diferida
temporal o permanente, de acciones "quirúrgicas" de agresividad "limitada" para el deudor (ajustes estructurales,
privatización de empresas públicas) controvertidas "quitas" para los acreedores, acompañadas de recetas
"farmacológicas" como liberación de los tipos de interés e inversión extranjera, reforma y disciplina fiscal.
La terapia y sus resultados: Argentina y Méjico
El "tratamiento Brasil" de 1992, por ejemplo, vinculó cirugía menor(quita) sobre
las acreencias reclamadas por los acreedores, cirugía mayor sobre los deudores a través de las iniciativas de "ajuste
estructural" ejercitadas con distinto grado de exigibilidad en las "condicionalidades" incluidas en las facilidades
otorgadas por el FMI y la supervisión del articulo IV.
Si bien fue empleado en distintos países con severas crisis financieras en las décadas del
70 y del 80, lo sucedido en el "caso argentino" es de imprescindible mención ya desde su implementación en 1992, hasta
diciembre del 2001, describe un perfecto y paradigmático circulo vicioso que muestra su objetivo fracaso.
Las medias aconsejadas por el FMI aparejaron en un primer periodo un alto crecimiento del
PBI medido en dólares. Sin embargo esta política que fue adversa a proponer como en otros casos, el paso a una tasa de cambio variable,
abandonando en tiempo oportuno el régimen de cambio fijo (convertibilidad), trajo perversas consecuencias que se agravaron después de la
crisis del "Tequila".
El déficit fiscal que se acumuló desde entonces y a pesar de los fondos suministrados
durante la época del gobierno del presidente De la Rua, a condición de la reducción del déficit fiscal y la aplicación de su receta
procíclica a fin de lograr el equilibrio presupuestario durante la secesión cortando gasto publico, dio cima en un primer escalón a la
declaración de insolvencia interna, con la adopción de la política del llamado "déficit cero" en el año 2000, y
finalmente la declaración de insolvencia externa mas grande de la historia financiera internacional, a fines del 2001.
Como lo señalara John Willamson tanto en el caso argentino como en otros países se notó
una desorientación y una "enorme variación entre programas" que inevitablemente llevaban a aumentar el endeudamiento, incluso
con los OPFI. Téngase presente que en el "caso Indonesia" el FMI había explicado a las autoridades "con considerable
detalle las razones de un inapropiado sistema de convertibilidad al inicio de 1998"
No debe olvidarse que en octubre de 1998 el entonces director gerente Michel Camdessus, en
plena crisis asiática y ante la presencia de los presidentes Clinton y Menem dijo en la reunión anual del FMI que la Argentina era
"un ejemplo a ser seguido por otros países y como gestionar la economía en tiempos turbulentos".
La falencia conceptual y metodológica queda expuesta si se compara las afirmaciones
efectuadas por Camdesssus sobre la Argentina y los comentarios preeliminares sobre la actuación y afectación de la reputación de la
entidad en el periodo 1990 -2001 que encara la Oficina de Evaluación Independiente del FMI. El Directorio Ejecutivo de la Entidad
reconoció la debilidad estructural de los controles, hace poco más de un año, al señalar que los elementos que tuvo presentes en las
supervisiones "no tuvieron suficiente consistencia y ni disciplina para asegurar una evaluación creíble de sustentabilidad"
El Departamento del Tesoro de los EEUU había advertido en abril de 1999 que existía una
alta posibilidad de que Argentina entrara en insolvencia en los próximos tres años y que era "virtualmente cierto "que
ocurriera en los próximos cinco
El FMI no solo no tuvo en cuenta esta advertencia. En marzo del 2000 incrementó la línea
"stand by" (U$S 7.2 millones) sujeta a una política de condicionalidades recesiva que no alteraba el régimen de
convertibilidad. Postulaba el aumento impositivo que, cuando se produjo, acentuó la recensión iniciada un año antes. A pesar de ello en
septiembre del 2001 poco antes de la renuncia del presidente de la Rua y de la declaración formal de insolvencia aprobó un incremento de
U$S 21.57 millones
No se observó el cumplimento de la Decisión de Directorio Ejecutivo que prescribe que,
cuando el volumen de crecimiento del endeudamiento externo es un factor relevante para el diseño de la política de ajuste y que una
"performance" sobre la deuda externa garantizada debe ser incluida en el primer tramo de los acuerdos (v.g. "stand
by")
La crisis mejicana de 1994/95 gana también especial mención porque debió recurrirse a
practicas donde el "paciente" se hallaba en "estado critico" ya que el total de su deuda externa había alcanzado el
356% del PBI de 1993, se encontraba bajo fuerte ataque financiero y soportaba una gran desconfianza del mercado que colocaron al gobierno
al borde de la insolvencia.
El tratamiento consistió en la aplicación de antibióticos asociada a cirugía. Se
facilitaron préstamos masivos del FMI y del gobierno de los EE.UU. y las autoridades del país adoptaron un programa de ajuste
estructural que de manera inmediata sirvió para estabilizar la situación financiera azteca.
El informe del GAO, ya citado, apunta que una de las razones de la situación desatada fue
la carencia de información en tiempo, confiabilidad y disponibilidad sobre la evolución de la situación económica, financiera y
sociodemográfica del país.
La emergencia fue superada como también la asiática y rusa aunque las soluciones fueron
sometidas a fuertes criticas. Fue a precio de reconocer escenarios patológicos de "bail out" y conductas de "moral
hazard" desplegadas por los acreedores a sabiendas de la concurrencia de prestamistas de ultima instancia (FMI, EEUU) para evitar el
colapso del sistema financiero internacional a raíz de configurarse notas relevantes de inminente desencadenamiento de la etapa final del
"efecto Ponzi" y a costa de la alta corrupción con la que se enfrentaron las privatizaciones y la gestión financiera durante
el gobierno de Yetsin
SUSTENTABILIDAD PREVENTIVA
La terapéutica preventiva, diseñada para la detección temprana de "tumores de
deuda" (debt cancer), inscrito implícitamente en el articulo IV del Convenio Constitutivo del FMI para obtener los objetivos de su
articulo 1º , ha estado lejos de ser satisfactoria. Prueba de ello fue la necesidad de emplear acciones curativas de emergencia ante
la manifestación de las crisis financieras a resultas de la actividad especulativa de prestamistas desaprensivos y de maniobras de
agresión a las monedas.
En 1999 el Grupo de Expertos Independientes, a poco de los acontecimientos de Asia y Rusia,
apuntaron la incidencia negativa de los análisis con marcos preconcebidos (preconceived freamework) destacando la insuficiencia de
mostrar a partir de un solo indicador el comportamiento del sistema de supervisión (one-size-fits-all) y su "devoción por los datos
mas que los consejos".
Resaltó que el FMI "no se orientó en el desarrollo de un comprensivo conjunto de
recomendaciones políticas a pesar de que esta previsión databa de 1993" y que fue adicto "a los tradición típica de la
macroeconomía de la demanda (demand – side topics) en tanto que la supervisión estuvo envuelta en la microeconomía y en cuestiones
relacionadas con la oferta (supply – side matters)".
La crisis mejicana de 1995 había llevado a las autoridades de la Organización a corregir
las debilidades y agregar indicadores de control que fueron puestos en práctica hacia 1997. Sin embargo resultaron insuficientes, o no
estuvieron a punto, para prevenir los sucesos de Asia y Rusia lo que empujó al Fondo a "reconocer" después, su
"inhabilidad en la participación de las crisis pasadas e instituyera informes cuatrimestrales de vulnerabilidad en el 2001 a fin de
identificar a los países que podían ser susceptibles de crisis".
El FMI ha admitido que a pesar del la aplicación de la iniciativa Brady de
reestructuración de la deuda y de las privatizaciones la deuda pública en los mercados emergentes es actualmente superior a la que era
en los comienzos del la década del 90" y cita los casos de Argentina y del Líbano donde aumentaron en un 30$ a un 150% y del 50% al
180% del PBI a fines del 2002, respectivamente
Niveles de alerta
Si tomamos como patrón de medida los niveles de alerta de los EEUU nos atrevemos a decir
que nos hallaríamos entre los niveles 4, alerta naranja (alto riesgo de default) y 5, rojo (default global) Las causas serian
básicamente las siguientes:
a) la deuda externa de los países en desarrollo creció de los U$S 1718,4 mil millones en
1994 a U$S 2.207.8 mil millones en el 2003, ascendiendo los servicios de la deuda de los 240 mil millones a 331.8 mil millones,
respectivamente, con un promedio entre extremos, de casi un 15% de interés anual.
b) los flujos de capitales se están elevando a niveles previos a la crisis asiática, lo
cual indica que la propensión al riesgo se esta exacerbando, tanto en materia de acciones como de bonos.
c) los bancos están incrementando su exposición en los mercados de distintas maneras
invirtiendo su propio capital en fondos de alto riesgo.
d) un cambio en la tasa de interés en los EEUU, oscilaciones bruscas en el precio de las
"comodities", en especial del petróleo, y de la cotización del dólar puede provocar un efecto "puerta 12" cuando
todos se precipitan hacia la salida para salvarse del siniestro agravando y generalizando el desastre
e)una reversión en la tendencia de los principales indicadores de la actividad económica
global que hasta hace poco señalaban optimismo.
El FMI no ha sido eficiente en contener la evolución del riesgo sistémico "ex
ante" No se observan indicios de que pueda hacerlo ahora cuando las condiciones son mas graves que la de la crisis de Asia –
retorno a alerta 1, verde – y de converger los factores apuntados la posibilidad de "roll over" de las deudas y de los
prestamos extraordinarios del Tesoro de los EEUU estarían seriamente comprometidos.
Brasil
El "siniestro" menos severo o sustentable fue el de Brasil de hace dos años.
Apagado con el apoyo del FMI, a partir del examen de la continuidad de las políticas del presidente Cardoso por Lula da Silva, se tradujo
en la disminución del riesgo país de 2400 puntos a 600. El motivo del "stand by" otorgado en septiembre del 2001 estuvo
relacionado con el eventual "contagio" del avecinado default argentino. No obstante, como lo admitió recientemente la
subdirectora, Anne Krueger, "aun cuando las crisis aparecen sustentables un cambio en las circunstancias pueden alterar el cuadro. La
disminución del crecimiento, la depreciación de la tasa de cambio o el aumento de los "spreads" pueden hacer que un aceptable
excedente primario luzca insuficiente".
Cabe advertir que la Carta de Intención presentada al Director Ejecutivo de la Entidad, el
gobierno de Brasilia señalaba que en materia de la deuda publica "se mantiene una importante vulnerabilidad por lo que se trata de
estimular la de largo plazo, incluyendo el uso de recompras competitivas vinculadas con instrumentos indexados.
Ante la imposibilidad de aplicar prácticas de extirpación de deudas incobrables o de
concurso preventivo reguladas y aceptadas internacionalmente bajo el temperamento SDRM, Anne Krueger, avanzó en una variante
"genérica" de su iniciativa de reestructuración voluntaria, bajo condición de una estrategia de reforma macroeconómica que
rebalance la economía y posibilite obtener los recursos necesarios para "proveer un plan convincente de servicio de la deuda …
calculando un apropiado superávit primario (en el presupuesto)".
Vigencia del Consenso de Washington y la Cuestión Social
Estas expresiones ponen de manifiesto la vigencia del "Consenso de Washington" con
lo cual continúa pronunciándose por una cirugía preventiva cuyo nivel de mayor o menos agresividad se esta testeado actualmente con
Argentina.
No advertimos ningún cambio relevante con relación a la postura divulgada en 1995 en
ocasión de la "Cumbre sobre Desarrollo Social" En aquella oportunidad el FMI ya había expresado que el desarrollo social
"requiere un crecimiento económico de alta calidad, estabilidad macroeconómica, lo cual genera baja inflación y promueve el sector
de la agricultura, donde trabajan los mas pobres.
Una estrategia de crecimiento económica de alta calidad, decía, esta integrada por un
paquete de políticas con cuatro elementos: políticas macroeconómicas apuntadas a una estable y sustentable entorno macroeconómico,
políticas estructurales dirigidas a un mercado basado en un medio que (favorezca) el comercio y la inversión, una fuerte política
social que incluya redes de seguridad para proteger a los pobres durante los periodos de reformas económicas, una relación del gasto
social sobre la base del criterio costo – efectividad con empleos generadores de políticas de mercado y buen gobierno, instituciones
responsables y un marco legal transparente".
Existe por lo tanto una tendencia profunda que muestra que el Organismo no ha modificado su
conducta, manteniéndose la cuestión social en el plano enunciativo y retórico.
Desde el ángulo jurídico ha ofrecido una interpretación de la definición modificada FMI
– BM del 2001 sobre deuda sustentable, ya comentada "supra", que, coincidente con el propósito de mantener, la gobernabilidad
del sistema de acuerdo con su propia visión, le facilita la adecuación táctica del concepto de crecimiento económico con
interpretaciones, actividades y programas "tout azimutes" como lo prueba la Iniciativa HIPC.
No puede dejar de advertirse que la conducta del Fondo sigue adherida a una grave
interpretación que ha sido recientemente, reiterada por François Gianviti - consejero del FMI - en el sentido de que, en consonancia con
el convenio firmado entre el Organismo y las Naciones Unidas en 1947, las cuestiones relacionadas con los Derechos Humanos se encontraban
fuera de su mandato y que "ni el Fondo ni el Banco Mundial veían vinculaciones entre sus respectivas actividades y los derechos
económicos, sociales y culturales … " y que el rol del primero es proveer asistencia externa para asistir a los miembros en la
superación de problemas temporarios de balanza de pagos.
Recuerda en su trabajo a Daniel D. Bradlow quien manifiesta que las influencia del FMI sobre
los Derechos Humanos es mas limitada incluso que la del BM y que si alguna responsabilidad tiene al respecto "no puede llegar a
imponer sanciones al estado que los viola si las mismas pueden llegar a tener efectos adversos sustanciales sobre el sistema financiero
internacional".
Agrega, por su parte, que "los programas del Fondo pueden llegar a tener un resultado
que empeoren la situación de los segmentos mas pobres de la población"
Esta adscripción canónica y dogmática ha sido desvirtuada por la propia Oficina de
Evaluación Independiente del FMI que señaló que "la mayor debilidad de los programas de ajuste fiscal es que a menudo no expresan
con claridad la racionalidad de la magnitud y el tiempo de su ejecución"
El doctor Rolando E. Gialdino ha ilustrado sobre la postura diametralmente opuesta formulada
por la Comisión de Derechos Humanos de la UN en el sentido de que "el ejercicio de los derechos básicos de la población de los
países deudores a alimentos, vivienda, vestido, empleo, educación, servicios de salud y medio ambiente saludable no puede subordinarse a
la aplicación de políticas de ajuste estructural, programas de crecimiento y reformas económicas adoptadas a causa de la deuda"
que los pagos "no deben tener prelación sobre los derechos básicos de la población de los países deudores a alimentación,
alojamiento, vestido, empleo, servicios de salud y un medio ambiente saludable"
Decir, como lo hace Gianviti, que "es competencia de cada estado miembro decidir como
sus compromisos frente a los derechos económicos y sociales … pueden afectar sus programas de ajuste no pudiendo el Fondo sustituir
a los estados parte en este propósito (subrayado nuestro)" no resulta compatible con la práctica que muestra la intervención
ostensible e incisiva de su "staff" en la preparación y formulación de las "condicionalidades particulares" que se
incluyen para otorgar las distintas facilidades. El Premio Nóbel de Economía 2001, Michael Spencer, dijo al respecto "creo que el
(FMI) apareció sustituyendo a los gobiernos locales, cosa que no es buena"
La estabilidad financiera internacional emerge entonces: a) Independiente de los Derechos
Humanos, b) Subordinada al juicio unilateral, aleatorio y ocasional que pueda realizar el FMI sobre lo que debe entenderse como
"deuda sustentable"
Este "Standard" debe reorientarse de acuerdo con lo expuesto por el doctor
Gialdino quien puntualizó que "si al carácter de organismos especializados de la ONU, añadiéramos que están compuestos por
Estados vinculados por las decisiones de esta última, bien podríamos afirmar, como lo hace S.S. Äkermark, que el FMI y el Banco Mundial
deben reconocer su obligación de cumplir con toda decisión vinculante de los órganos de la ONU, y de aplicar las recomendaciones de
dichos órganos, lo cual incluye las observaciones" de la Comisión sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales …"
Con respecto de la Argentina será inconstitucional una interpretación con este sesgo así
como también la que patentice inordinación al sistema de tratados sobre Derechos Humanos incorporados, con jerarquía superior a las
leyes, en el artículo 75.22 de la Carta Magna.
Las Propuestas de Cancelación de Deuda
Mas allá de las reproches o elogios que pueda merecer el SDRM y de su entrara en letargo,
introdujo con nitidez la perspectiva de la deuda soberana pasible de ubicarse en la "zona roja", iliquidez – insolvencia, y de
beneficiarse con un procedimiento de acuerdo preventivo o de bancarrota que hasta ese momento no era debatida por los actores
internacionales. En un estadio mas alejado del consenso se hallan variantes como la de Kunnibert Raffer de aplicar en lugar del capitulo
11 de la ley de Bancarrota de los EEUU, el capitulo 7 de quiebra de municipios que anunciara una década antes, con casi nula repercusión
mundial.
En materia de arbitraje internacional se perfila un "desarrollo progresivo" hacia
normas de "hard law" en la propuesta formulada por Caritas Internationalis International Cooperation for Development and
Solidarity (CIDSE) a través del International Fair and Transparent Arbitration Process (FTAP) En ésta se opina que el FMI debe limitar
su rol al de consultor ya que como acreedor no puede desempeñar un papel independiente en dirimir conflictosSe han elaborado también
sugerencias quirúrgicas de repudio institucional (odious debt repudiation) que tampoco debe dejarse de recordar ya que, como veremos, es
estimulada en estos días por los EEUU con respecto de Irak.
En el campo empírico se dispone de indicadores específicos creados por el FMI para abordar
la sustentabilidad de la deuda de los países muy pobres y de indicadores generales aplicables a otros contextos para mantenerla en el
largo plazo.
El tratamiento focal y activo: la iniciativa HIPC
Una terapéutica específica es el Programa HIPC, pensado con carácter inmunizatorio o de
relentizamiento de la inviabilidad de la deuda externa acumulada para países considerados en situación de extrema pobreza. Se
esquematizó en un régimen de "alivio -auxilio" de deuda (debt relief) acompañado de olvido (debt forgiviness) con puntos
neurálgicos de monitoreo económico, financiero e institucional (decisión point – interim phase – completation point) para evaluar
de manera constante la performance de acuerdo con los servicios de la deuda vs. exportaciones.
Consideramos que el origen de su debilidad se encuentra no solo en la elección paramétrica
para asignar a los países la condición de sustentabilidad sino en la arbitrariedad en la elección de los números que conforman la
formula de pasaje por los distintos estadios.
La ausencia de estudios para respaldarlos, salvo la inconsistente referencia que pueda
hacerse a la experiencia de la crisis latinoamericana de la deuda en los 80 -que como es sabido difiere sustancialmente de las de las
naciones africanas y la de los países de América Central y del Sur, participes o a la espera de ser incluidos en el Programa -nos lleva
a sostener que este fue el motivo principal de su modificación en 1999. Sin embargo por haber sido rearmado bajo el mismo criterio
arbitrario, lleva ínsito un vicio que compromete su viabilidad y consistencia temporal. La segunda razón es que los problemas
de la "debt overhang", "revelan que las correlaciones sobre porcentajes de exportaciones, ingresos públicos y PBI
despiertan expectativa y necesidad de incrementos impositivos futuros para servirla y provocan una negativa correlación con la inversión
y el crecimiento..."
En un principio la deuda sustentable se calculaba sobre la base de una relación
deuda/exportaciones del 200% al 250% y el servicio de la misma en una relación del 20% al 25%. Después de 1999 se estableció que cuando
esa "ratio" es mayor al 150%, recién entonces se cae en la categoría de insostenible.
Se afirmó que "desde el punto de vista de los países deudores, la situación ha
empeorado volviéndose cada vez dependiente de las asistencia, en el sentido de que altos niveles de ayuda son necesarios para asegurar un
grado positivo de transferencias netas" y que el "juego de la deuda refuerza el ciclo del estancamiento, generaliza la pobreza,
disminuye las exportaciones y lleva al crecimiento de la deuda externa" también sobresalió el comentario de que "a menudo se
había ignorado la intervención parlamentaria, en beneficio de estructuras consultivas, no habiéndose dado al legislativo"
prácticamente ninguna participación, excepto para endosar y debatir las versiones finales del Programa".
Hay que detenerse un poco en la evaluación efectuada por académicos. Como es sabido, su
viabilidad multilateral se asienta en la decisión del G/7 de ponerla en marcha a través del FMI. En 1995 ya se había puntualizado los
efectos negativos que había aparejado la política de ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial.
Henry Zal Northover efectuó un claro análisis de la debilidad sino del fracaso de la
Iniciativa. En septiembre de 1999 se realizó una segunda revisión del la iniciativa (HIPC II) a fin de lograr rápidamente una profundo
y mas amplio alivio de la deuda y para fortalecer la relación entre esta, la reducción de la pobreza y favorecer políticas sociales. Se
señala que para ello los países calificados en dicha iniciativa deben efectuar continuos esfuerzos hacia el ajuste macroeconómico y
estructural y las reformas en políticas sociales – incluido un fuerte incremento en el gasto en estos últimos programas así como en
educación básica y salud. Se aprobaron hacia septiembre del año último paquetes de reducción de deuda para 24 países, por un total
de "olvido" por U$S 51 mil millones ("Debt Relief under the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative, Factsheet,
9/03).
Un informe del estado de implementación la iniciativa del mismo mes señala que "hay
reconocimiento por parte de la comunidad internacional que el alivio de la deuda alcanzado puede reducir la carga de la deuda pero no
garantiza su sustentabilidad para lo cual se requiere continuados esfuerzos por parte de acreedores y deudores para asegurar un apropiado
nivel y la concesión de nuevos recurso, incluido el fortalecimiento de la capacidad de gestión gubernamental de la deuda destacando la
necesidad de emplear el ahorro fiscal para la reducción de la pobreza y del crecimiento dentro del marco del PRSP. ("Heavily
Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative—Status of Implementation", FMI y Banco Mundial, Internacional Monetary Fund e
International Development Association. pag. 29, 12/9/03) Se ha preguntado porque este esfuerzo ha llevado a tal panorama.
La respuesta la encuentra en que el marco para su aplicación tuvo solo en cuenta lo que
afirmaban los documentos producidos por el FMI y el BM ("on paper" sustainability) que propugnaban que podía ser alcanzada
durante un periodo que culmina en el denominado "punto de completamiento" (Completion Point), asumiendo de manera explicita que
el alivio de la deuda seria salvado en ese momento de forma definitiva (delivered unconditionally).
Sin embargo afirma que ese alivio, esta preparado para un periodo entre 30 y 40 años,
dependiendo del método seleccionado e indica la arbitrariedad del razonamiento que determinó la elegibilidad de los países a incluir en
el proyecto.
Esta apreciación tiene valor puesto que el requisito de sustentabilidad del sector externo
es el eje de la sustentabilidad de la deuda.
Para el FMI y el BM esta premisa excluye la posibilidad de nuevos olvidos sobre montos de
pago de deudas" (debt forgiveness) si se lleva "el valor presente neto de la deuda externa por debajo del 150% de las
exportaciones o del 250% por ciento de los ingresos el momento de la decisión (decision point) Con este objetivo se propone eliminar la
barrera critica de sustentabilidad de la deuda a largo plazo" de los países bajo la HIPC .
"Este modelo considera explícitamente el rol de la deuda domestica, y cuantifica el
alcance de la dependencia de prestamos concesionales con tasas de interés subsidiadas del cual depende la sustentabilidad".
Como venimos observando los análisis sobre los beneficios del programa difieren
sustancialmente. Mientras que para el FMI se registra un acentuado progreso la opinión de África sobre sus beneficios son opuestas.
Hacia el 2001 se señalaba que la estadística muestra por ejemplo que Zambia, Zimbabwe,
Angola, Mozambique, Tanzania, Sudáfrica y Malawi tenían serios problemas de deuda externa toda vez que su necesidad exigía el consumo
del 46.6%, 25.3%, 21.1%, 20%, 15.6%, 13.9 y 11.4%, de sus exportaciones, respectivamente. En algunos casos los países continúan en un
nivel de pobreza de tal magnitud que la carga de la deuda no solo retarda el desarrollo económico sino que además deja a la economía
exhausta e insustentable siendo políticamente desestabilizadora y éticamente inaceptable. En consecuencia la iniciativa de cancelación
de la deuda no es sustentable para países como Malawi, Mozambique, Tanzania y Zambia, porque son exportadores de productos primarios con
cada vez menor aceptación en el mercado mundial. El único caso con el que podría sustentarse amortizaciones de deuda parece ser el
petróleo.
El FMI, en tanto, informaba que antes de la iniciativa HIPC los países que reunían los
requisitos gastaban, en promedio, ligeramente más en el servicio de la deuda que en salud y educación combinados.
"Esto ya no ocurre en las 27 naciones que reciben alivio en el marco de la
Iniciativa... En los recientes programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial, los países han incrementado acusadamente sus gastos
en salud, educación y otros servicios sociales y, en promedio, dicho gasto en la actualidad equivale a casi cuatro veces el monto de los
pagos del servicio de la deuda" Puntualiza que "si bien los datos por países comprueban que se están registrando avances
claros, se ha requerido tiempo y esfuerzo para garantizar que el dinero se reoriente hacia la ayuda a los sectores pobres de maneras que
más reduzcan la pobreza. Sin embargo esta posición logra un punto de convergencia con sus críticos al manifestar que los Programas
"no pueden asegurar la sustentabilidad de la deuda en el futuro"
Debe tenerse en cuenta la visión del GAO de los EEUU que señalara que "nuestra
visión sobre los siete países industriales lideres es que (el sistema HIPC) ocasiona un adicional costo presupuestario para cada uno de
ellos" y que dicha percusión "sobre sus presupuestos proviene de cinco factores clave: el monto de los de los préstamos
pendientes, el método empleado para su valuación, el usado para presupuestar el alivio de la deuda, las opciones para suministrarla, y
las restricciones que imponen ciertos requerimientos legales. El costo para los Estados Unidos sobre U$S 346 millones (en términos netos
de valor presente) respecto del olvido (to forgive) de U$S 3.8 mil millones (en términos nominales)".
Un caso paradigmático: Haití
Haití, nuevamente convulsionado por conflictos políticos internos, con la tendencia
profunda de seguir siendo el país con mayor indigencia del Hemisferio Occidental (el 65% de la población vive debajo de la línea de
pobreza y en Puerto Príncipe el desempleo alcanza el 85%), no es elegible por el FMI – BM, para ingresar en la Iniciativa HIPC.
La razón es que no cumple con uno de los requisitos fundamentales de elegibilidad toda vez que debe reducir el nivel de insustentabilidad
de su deuda por debajo del 150% de sus ingresos por exportaciones.
Ahora bien, este requisito conforma un acabado circulo vicioso ya que el país no esta en
condiciones de alcanzar ese piso justamente porque las condiciones sociales, económicas e institucionales le son totalmente adversas y no
las puede corregir si no se soluciona, entre otras cuestiones, su absoluto estado de pobreza y regresión productiva por medio de una
asistencia especial que supere las magras donaciones que hasta el momento ha recibido.
En la actualidad esta comprometido, junto al FMI y el Banco Mundial, a desarrollar un
programa destinado a eliminar, para marzo del corriente año, el estado de mora en los pagos en el que se encuentra desde hace tiempo con
estas entidades a fin de facilitar la adscripción a la HIPC. Para ello debe alcanzar con una serie metas de ajuste estructural, algunas
de ellas iniciados, pero con graves falencias en su implementación
LA GUIA GENERAL DE SUSTENTABILIDAD DEL FMI
En una Guía preparada por el Organismo en junio del año último se expresa que es
"premisa asumir que el deudor puede cumplir con los requerimientos del contrato de deuda". Expresa que si los ingresos de este
son insuficientes aparecen problemas de deuda que tendrán que ser objeto de una adecuada gestión de riesgo para mantener su monto a un
nivel sustentable. Reconoce, no obstante, que el estado de insolvencia como el de solvencia no puede nunca ser completamente
certificado, y que las pruebas tardan en materializarse.
La Guía trae indicadores para medir tales situaciones con subindicadores que comprenden
también al sector público, financiero y empresario que totalizan 21 ítems con sus respectivas explicaciones. Esta clasificación es
presentada en el trabajo en tres tipos de indicadores, uno basado en variables de flujo (flow variables) relacionadas con exportaciones o
PBI, el otro donde tanto el numerador como el denominador o ambos son variables de flujo, y un tercero con variables de activos (stock
variables), donde el numerador y el denominador son variables de stock.
Como habíamos advertido emerge con nitidez la importancia de la relación deuda /
exportaciones, deuda / PBI que se detalla detallado en: a) la relación intereses del servicio de la deuda, b) su carga total respecto de
las exportaciones, b) la vinculación con el PBI, c) su valor presente respecto de las exportaciones d) el valor presente de la misma
respecto de los ingresos fiscales c) servicio de la deuda / exportaciones, considerado como indicador hibrido de solvencia y liquidez.
Se pronuncia por un régimen de cambios flexible para hacer frente a los costos de una
crisis dejando de lado suspicacias sobre su apoyo a modelos similares a los de una caja de conversión.
El comentario efectuado por un funcionario del FMI sobre este documento indica que las
herramientas de análisis que históricamente tuvo en cuenta el Organismo están sujetas a una "más sistemática evaluación de
sensibilidad" porque los estudios realizados demuestran la "dificultad para calibrarlos".
Esta observación contiene una ostensible advertencia de incertidumbre. Indica la
imposibilidad de ofrecer "el momento" en que puede afirmarse la existencia un nivel de endeudamiento sustentable y la entrada de
un país en una "zona roja" Lo corrobora al decir que "algunos estudios empíricos sobre crisis de deuda (o de
"correcciones" de deuda) sugieren que el umbral es de alrededor del 40% para el mercado prestatario y que la probabilidad de la
crisis se incrementa apreciablemente a ratios de deuda que oscilan entre el 4% y el 13% sobre el porcentaje del 40%.
Esta elaboración descubre, a nuestro parecer, la aplicación temerosa de un oscilador
estocástico y una hipótesis acerca de que la deuda sigue una ruta naturalmente "aleatoria" (randomized) donde no es posible
predecir su comportamiento a partir de situaciones pasadas.
Claro que ello llevaría a admitir expresamente la imposibilidad de establecer validaciones
futuras consistentes de sustentabilidad, dadas las conductas y el atropellamiento de la información negativa o positiva disponible, con
lo cual el carácter canónico del Organismo se vería seriamente comprometido. Es por ello que para evitarlo insiste con el uso de
modelizaciones inspiradas en la hipótesis de los mercados eficientes (Efficient Market Hypothesis (EMH) focalizado en que el
dislocamiento en alguna de las relaciones de los indicadores principales adoptados, muestra toda la información relevante sobre el
comportamiento de la deuda y sobre su valor.
Es de interés destacar que al realizar una aplicación retrospectiva de la Guía elaborada
por el FM para la Argentina, Turquía, Brasil y Méjico dice que respecto de 1999 la relación deuda/PBI era; para el primero a fines del
2001, del 15% mayor a la proyectada, la del segundo llegaba casi el 37%, la de Brasil al 12% y la de Méjico para el periodo 1884/98
resultaba del 23%
Debe resaltarse que los tratamientos encarados tanto los preventivos como los curativos
partieron de inconsistencia en los análisis porque los datos y la información necesaria
proveniente de los países resultaba poco confiable o estaba indisponible. Esta situación afectó y perjudica los consejos programas e
iniciativas.
El "World Economic Outlook 2003", deja constancia de esta situación al señalar
las dificultades para elaborar un "set" sobre la deuda de algunos países y que "su compilación es el mayor desafío para
cualquier estudio sobre deuda publica en las economías de mercado emergentes" Mas aun trae como ejemplo la importante diferencia en
la evaluación de la deuda externa de Brasil con respecto del PBI a fines del 2002, que resulta ser de un 31% según el indicador
adoptado.
La importancia de los déficit fiscales sigue teniendo una presencia e importancia
significativa que se afirma un menor sobreendeudamiento esta vinculado con el buen funcionamiento institucional Adoptando Para ello la
definición de Alesina, Perotti y Tavares (1998)que señala que "una coalición gubernamental lleva a menudo mas tiempo para
consolidar una política fiscal que el gobierno de un solo partido".
Esta pluralidad de enfoques sobre sustentabilidad sobre bases técnico financieras, de
relación exportación/deuda, de crecimiento PBI/deuda, superávit fiscal/deuda, se encuentra incisivamente interferida en la practica por
dos "atractores" que ayudan a descompaginar el desorden intelectivo y operativo de la temática: el judicial y el político.
INTERFERENCIA JUDICIAL
Respecto del primero cabe apuntar que a pesar de que según cálculos del FMI y del BM la
deuda externa de Nicaragua era en el año 2000 de U$S 4 mil 500 millones, (cerca del 180%
del PBI) y que la HIPC contemplaba reducirla a aproximadamente a U$S 4 mil 200 millones, apenas en 6.6%-por lo que su sustentabilidad ya
resultaba seriamente comprometida -su posición se agravo a raíz de una sentencia judicial.
El reciente fallo de la Cámara Comercial de Bruselas que posibilita a un acreedor -que
había obtenido sentencia favorable de los tribunales Nueva York en 1999 a raíz de no haber participado de la reestructuración de la
deuda con bancos comerciales alcanzada por ese país en 1995 –cobrar a prorrata U$S 87.115.856.63 de los pagos que efectúa ese país en
reembolso de una deuda externa agrava peligrosamente su situación y puede llevar a la aplicación de medidas de asistencia de emergencia
no previstas en el Programa.
Nueve países en el marco de esa Iniciativa se encuentran demandados a septiembre ultimo en
los tribunales por cerca de U$S 402.2 millones.
Los juicios contra la Argentina entablados en virtud de la declaración de
"default" de diciembre del 2001, en tramite en jurisdicciones extranjeras, especialmente en la ciudad de Nueva York, pueden
afectar la reestructuración de la deuda externa y comprometer su viabilidad por motivos similares a los que afectan la sentencia sobre
Nicaragua.
INTERFERENCIA POLÍTICA
La intercepción del componente geopolítico en la resolución de crisis de sustentabilidad
ha sido por lo demás notoria en los casos ya comentados de Méjico, Asia, Brasil y Turquía. Los Estados Unidos, el G/7, ora de consuno,
ora en relaciones de tensión dados los intereses relevantes de cada uno de ellos, sea como grupo o individualmente han actuado en lo
posible bajo la cobertura del FMI. Sin embargo el primero de los nombrados no vaciló en emprender actividades unilaterales en las
regiones de su más directo interés (v.g. Méjico).
Turquía
La importancia geoestratégica de Turquía (tiene fronteras con Irak, Irán, Siria, Georgia
y Armenia) se acrecentó desde el momento en que el gobierno de Saddam Hussein comenzó a ser un blanco prioritario de los EEUU desde la
administración Clinton, llegando a su estado paroxístico en oportunidad del "ataque preventivo" desatado por el presidente e
Bush.
Esta circunstancia le posibilitó asistencia privilegiada a través del FMI. A instancias de
Washington obtuvo ayuda superior en siete veces el monto de la cuota otorgada a Brasil. Tal comportamiento es posible gracias a la
elasticidad con la que se interpreta el criterio de elevar el auxilio a montos superiores al 300% de la cuota acumulada, bajo
circunstancias excepcionales.
En el 2001 recibió una fuerte dosis de "farmacopea monetaria" con un "stand
by" de U$S 19.000 millones con la que pudo controlar la crisis económica que la afectó duramente a finales de febrero de ese año,
cuya magnitud condujo a disponer la libre fluctuación de su moneda (devaluación del 50%) Originalmente, la asistencia era de U$S 4.000
millones, pero tuvo que ser aumentada a la cifra mencionada después de varias revisiones. Contra esta flexibilidad otorgada a Turquía
cabe recordar que el sistema financiero argentino se derrumbó cuando el FMI con pretextos formales no desembolso la cuota remanente de
U$S 1200 millones de las facilidades ya acordadas.
En abril del 2003 el FMI, a los 13 días de la presentación de una nueva Carta de
Intención y a pesar del reiterado incumplimiento de las anteriores, aprobó un desembolso por parcial de U$S 701 millones. El país ya
había retirado cerca de U$S 14 millones bajo el "stand by" por un total de U$S 18 mil millones, concedido el 4/2/02.
Hacia junio del 2003 el portafolio del Banco Mundial se hallaba comprometido en 16 proyectos
(incluidos planes de de reforma económica y programas de ajuste) por un total de U$S 4.8 mil millones. De esa cantidad se había
desembolsado al gobierno turco cerca del 50%.
La política de subsidios que supera los U$S 560 mil millones anuales que aplican los
países altamente desarrollados afecta decisivamente el nivel de exportaciones y en consecuencia la sustentabilidad de la deuda. Este
factor tampoco es registrado por el FMI – BM cuando realizan análisis y proyecciones sobre los déficit de balanzas de pagos de los
emergentes.
Alguna historia de la relevancia del "indicador político"
En los distintos casos analizados parecen confirmarse evidencias empíricas de que las
decisiones terapéuticas estuvieron presididas por consideraciones extraeconómicas (out of economy) El uso del "poder de
votación" de los EEUU y del G/7 en el FMI –BM, ha sido determinante tanto para: a) fijar las cifras de "alivio",
"olvido" y "sustentabilidad" de deuda, b) establecer la forma, cantidad y tiempo de los recursos suministrados, c)
regular el contenido y grado de flexibilidad de las "condicionalidades" d) Apreciar la calidad del régimen de supervisión del
Articulo IV.
Este patrón de conducta no es nuevo. Como lo señalan Barry Eichengreen y Richard Portes
"los gobiernos han estado siempre íntimamente involucrados en los procesos de ajuste de deudas" Gran Bretaña debe todavía U$S
14 mil millones a los Estados Unidos por prestamos que le efectuara en la I GM. Mientras que se dice que un 20% a 25 % en la relación
deuda/tasa de exportación de los países del HIPC es sustentable, en la década del 20 del siglo pasado, se consideraba excesiva y fue
causa del acceso nazi al poder en Alemania.
El criterio de relacionar deuda exportaciones para comprobar la aptitud de pago era
desconocido hace 51 años en oportunidad de renegociarse la deuda teutona de la II GM. Si el criterio se aplica retrospectivamente el
monto que debía pagar Alemania por el acuerdo de 1921 ascendería al 29% del valor de las exportaciones. El "Plan Young", de
1930, significó un corte del 20% sobre el monto total de 2 mil millones de marcos oro con una extensión de pagos de 58 años (1988) con
la posibilidad de contraer nuevos endeudamientos.
El gobierno alemán estimó en 1951 como insustentable la relación del 10%, servicio de
deuda/exportaciones, y logró que los desembolsos fueran del 3.5% de las exportaciones y que nunca superaran el 5% de las mismas.
Las reglas del "Consenso de Washington" lucen profundamente internalizadas en el
"staff" del FMI - BM quizá más, que por los gobiernos de los países hegemónicos. Ese entusiasmo ha tenido gran importancia
en los trabajos de campo del sus funcionarios como también lo ha sido la juventud del personal. Como se manifiesta con crudeza en el
"Informe del Grupo de Expertos Independientes (1999)", "el programa de reclutamiento es simplemente irrealista: un promedio
de edad de quienes ingresaban en el Programa económico es de 29 años; es muy difícil contar con una sustancial y relevante experiencia
a esa edad"
Irak
El tratamiento de la deuda externa de Irak pone hoy nuevamente en evidencia la tarea que los
EEUU realizan en forma paralela con el grupo integrado por Internacional Advisory and Monitoring Board (IAMB), el Arab Fund for Economic
and Social Development, las Naciones Unidas, el FMI y el Banco Mundial.
En su comunicado del 5/12/03 el IAMB declaró que su "responsabilidad primaria era
promover los objetivos del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, resolución 1483/03, de asegurar que el Fondo de Desarrollo de
Irak sea empleado de manera transparente… y que las exportaciones de petróleo, productos y gas natural desde Irak sean efectuadas de
manera consistente con las reglas de las mejores practicas que prevalecen en el mercado internacional".
El gobierno del presidente Bush avanzó en sobre la problemática a través de dos rutas.
Envío a James A. Baker III a Bagdad para interiorizarse sobre el carácter de su monto estimado de deuda externa en U$S 125 mil millones
(la segunda deuda externa más grande del mundo después de la Argentina) y expresó su "parecer de reestructurar y reducir la deuda
oficial" del país que "demanda actualmente el pago de servicios de U$S 7 a 8 mil millones".
El mandatario norteamericano explicitó en su afirmación la intención de hacer aplicable el concepto de "deuda odiosa" cuando
manifestó que "el futuro del pueblo irakí no puede ser hipotecado con la enorme carga de la deuda incurrida por el régimen de
Saddam Hussein" ya que "estaba mas interesado en construir palacios y cámaras de tortura" que en ayudarlo"
Existe una gran similitud conceptual con lo ocurrido después que los EEUU resultara
victorioso en la guerra contra España por Cuba de 1898. En aquella oportunidad Washington rechazó su responsabilidad por la "deuda
cubana" afirmando que ella estuvo originada en la revolución criolla contra la dominación ibérica en cuya adopción no solo no se
escucho al pueblo de la isla sino que se adopto en contra de sus intereses.
Esta posición fue acogida también por el presidente de la Corte Suprema del mencionado
país en el caso "Gran Bretaña v. Costa Rica" que envolvió en litigio al nuevo gobierno costarricense con el Royal Bank of
Canada, hacia 1923.Como arbitro en el entuerto, el juez Taft, desconoció la legitimidad del préstamo al gobierno del dictador Federico
Tinoco porque "el banco conocía que ese dinero seria usado para beneficio personal del ex presidente después de que se refugiara en
el extranjero".
Solo desde una perspectiva de "realpolitik" puede entenderse que el gobierno
conservador de Bush se adscriba a la doctrina del entonces Institute of Soviet Law, que en apoyo al repudio de la deuda decidida por
Moscú en 1918 manifestó que la misma había sido contraída de manera personal por el gobierno zarista y que por consiguiente no podía
ser transferida al gobierno soviético.
Cuba
Otro ejemplo de versatilidad política es la aplicación del Titulo III de la ley Helms/Burton de 1996. La misma prevé el derecho de los
cubanos con ciudadanía norteamericana, que tienen sus propiedades confiscadas por el régimen de Fidel Castro, a demandar ante los
tribunales de EEUU, pero el presidente tiene autoridad para demorar su ejercicio cada seis meses si considera que dicha demora se realiza
en beneficio del interés nacional y de la transición del país hacia la democracia. Tanto Clinton como Bush han hecho uso de esa
facultad.
Con la misma fuente de imputación política, puede obtenerse respuesta a que la deuda
cubana originada en 1975 con la Argentina de U$S 1.200 millones, no haya sido reclamada hasta el presente.
PLATAFORMA PARA UN DIAGNOSTICO PREDICTIVO
Nos extendimos en el programa HIPC toda vez que es un caso concreto de aplicación de
definiciones cuantitativas y cualitativas destinadas prevenir en el mediano y largo plazo una mayor influencia negativa de la deuda en el
desarrollo de un grupo de países.
La conclusión hasta el momento es que los hitos de diagnóstico y terapéutica se
manifestaron insuficientes, cuando no desacertados. El Secretario General de la UN lo planteó sin ambages: "la irrealidad de las
expectativas para encarar el crecimiento y reformas".
La Cumbre de Johannesburgo, de septiembre del año último sobre preparación de un
desarrollo sustentable, no superó las dificultades de la reunión de 1992 que proponía relacionar la pobreza con la degradación del
medio ambiente. El Consenso de Monterrey, de marzo del 2002, fue solo un "llamado a la responsabilidad" de las naciones para que
provean los medios necesarios para atacar la pobreza mundial y solo hizo una convocatoria para obtener pautas que permitan el pasaje de la
retórica a la acción.
Es válido temer que pueda ser el inicio de un nuevo y frustrante intento de encarar el
desenvolvimiento armónico internacional por la carencia de indicadores consensuados sobre la manera concreta de llevar a cabo los
Objetivos del Desarrollo del Milenio (Millennium Development Goals), tal como ocurriera con la "Década del Desarrollo" de los
60.
En ello incide la volatilidad macroeconómica de los países en desarrollo que debiera ser
contenida con políticas contracíclicas pero que no logran instrumentarse por la confluencia de ineficiencias del FMI, como lo señalara
el año último la Oficina de Evaluación Independiente de la entidad con falta de capacidad o desánimo de los países involucrados para
ponerlas en marcha.
Sin embargo poner el acento en estas debilidades es considerar la cuestión desde un ángulo
macroeconómico estricto en tanto soslaya el enfoque integrador de las Cumbres, posterga la vigencia de los instrumentos internacionales
sobre Derechos Humanos, Económicos, Sociales y Culturales, y Protección Climática, así como la evolución de los diseños de
"soft law" hacia el estado de "hard law"
Las falencias empíricas de las terapéuticas curativas y preventivas reseñadas, añadida a
la heterogeneidad y multiplicación de esforzadas formulaciones teóricas provenientes de distintos linajes metodológicos (matemático,
ontológico, epistemológico), interpretaciones y acciones políticas de intereses por lo demás variados, son representativas de la
"babelización" que destacamos al inicio del presente trabajo.
La exploración nos conduce al análisis de la posibilidad de emprender otro rumbo
terapéutico que abreve en la predicción de patologías en la sustentabilidad.
LA SUSTENTACION PREDICTIVA
Una de los métodos para encarar la cuestión es aplicar el teorema de Bayes (redes
bayesianas) asumiendo que la información que se dispone para resolver los problemas económicos, mas precisamente los de sustentación de
la deuda, es incompleta, insuficiente e inconfiable.
Se podría entonces realizar un tratamiento de la incertidumbre que nos lleve a conclusiones
empleando la lógica probabilística. En nuestro caso: a) probabilidad "a priori" de ocurrencia de un suceso que produzca en un
país la insustentabilidad del servicio de su deuda, b) probabilidad "a priori" de que ese suceso se difunda (contagio) mas
allá del país involucrado c) probabilidad de que dado un disfuncionamiento en sus indicadores hasta el presente predominantes,
(déficit, PBI, exportaciones) desencadene eventos de iliquidez e insolvencia.
Seria interesante evaluar la posibilidad de aplicación de modelos de redes neuronales
artificiales, algoritmos genéticos y sistemas híbridos teniendo como faro principios axiólogicos.
Podemos tener tendencia a contestar el mecanicismo imperante con su opuesto, es decir con
sistemas conductistas dadas las contradicciones de las hipótesis de los mercados eficientes (incluso e político) y la imposibilidad de
capturar estándares afincados en las conductas racionales de los actores.
Entendemos que tal radicalización no seria productiva porque se insistiría en desatender
las cuestiones sustantivas ya que: 1) se toma el monto de la deuda registrado y sobre ella se aplica un numero aleatorio de cancelación,
b) se la acepta sin reducción, c) se la manosea en combinaciones de monto, interés y plazo de pago para aparentar un mejoramiento a
través de las la creación constante de instrumentos financieros y prácticas de "roll over"
Es por ello que consideramos que se impone como paso previo a la adopción de modelización
de sustentación de la deuda preocuparse por precisar: POR QUÉ, CUANTO, CÓMO Y A QUIÉN SE DEBE .
A tal fin tiene que realizarse su decodificación genética para comprobar la cantidad y
calidad de sus "genes" y enlaces. Tal como se hiciera para poner en conocimiento de la comunidad científica el descifrado de la
secuencia completa del genoma humano, habrá que transparentar el resultado de la información que ha llevado a su nacimiento, desarrollo
y reproducción. Dicha tarea habilitará la predicción y el combate de las patologías que han conducido a la realización de la
convocatoria del FMI y del Banco de Madrid.
CONCLUSIONES
1. El "núcleo duro" de la sustentabilidad de la deuda compuesto por el FMI es
reduccionista. Su conformación esta dominada por tres relaciones de carácter econométrico que la vinculan con el PBI, las exportaciones
y el déficit fiscal. Cuenta con una periferia cercana, que relaciona esos nodos con la calidad institucional y una lejana, conectada
con los Derechos Humanos, la sustentación del desarrollo y del crecimiento.
2. Aun aceptando la prevalencia de los componentes del "núcleo duro" solo se
tiene en cuenta el PBI oficial y eliminado estimaciones sobre: a) el PBI emergente de la economía negra y gris, b) la calidad
tecnológica y ecológica del PBI, c) distribución del ingreso, d) el impacto de sobrefacturaciones y subfacturaciones en exportaciones,
e) la incidencia de las limitaciones al comercio internacional impuestas por barreras arancelarias y paraarancaleras, f) la importancia
de los subsidios que constriñe las importaciones desde las naciones calificadas como "emergentes"
3. El FMI ha basado la aplicación de terapias curativas y preventivas en los criterios
mecanicistas, newtonianos, propios de la economía positiva. Aborda, como dijéramos, las anomalías apoyándose en el
"triángulo" de las relaciones de la deuda con el PBI, el superávit fiscal y las exportaciones. Dichos criterios se encuentran
presididos por los principios normativos de contenido laplaceano (determinista) derivados del Consenso de Washington, que continúan
inmunes al reconocimiento de que, ciertos pares de variables no son medibles con absoluta precisión (Principio de indeterminación de
Heinsenberg)
4. Cuando el FMI demanda la modificación de normas jurídicas y la sanción de nuevas,
cualesquiera sea la jerarquía de ellas, actúa como reductor del espacio de autodeterminación de los países y expone el propósito
de que, por intermedio de los gobiernos, se desenvuelvan terapias preventivas del disfuncionamiento actual o potencial de los
indicadores de sustentabilidad que ha prefijado.
5. No es ajustado a derecho excluir de responsabilidad financiera al FMI puesto que es
mandatario de la vigilancia (surveillance) del cumplimiento de las obligaciones estatutarias de los estados miembros y, en especial,
cuando ha mediado reconocimiento de debilidad en su ejercicio. Cuanto mayor es el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las
cosas mayor es la obligación que resulte de las consecuencias de los hechos.
6. Desconocer el carácter de acreedor privilegiado al FMI contribuirá a la sustentabilidad
de la deuda pública y desalentará su propensión al riesgo (moral hazard)
7. La falta de análisis sobre el rol descollante del "atractor político" y de
integración entre los indicadores de sustentación de la deuda, es desconocer su relevancia como gobernante de su equilibrio que, por su
naturaleza, es dinámico inestable.
8. La trayectoria de las crisis de insolvencia y reestructuración de deuda soberana hacia
el "atractor judicial" debe ser tenido en cuenta en el enfoque holístico que proponemos frente a la carencia de un mecanismo
internacional consensuado de resolución de conflictos.
9. Tanto el atractor político como el judicial pueden ser pensados como "atractores
extraños" (strange attractores) porque la conducta que desenvuelven en el sistema nunca se repite exactamente de la misma manera.
10. Las mediciones sobre sustentabilidad de pago de la deuda, asentadas prioritariamente en
premisas estadísticas, por mas que se tengan en cuenta correcciones algebraicas y matemáticas, desconocen no solo que en cualquier
sistema que contenga la aritmética, existe por lo menos una fórmula, que, aun siendo verdadera, no podrá jamás ser demostrada (Teorema
de Gödel) sino también la percusión de conductas "azarosas" de actores actuales y potenciales, aptas para provocar
"accidentes" en su trayectoria.
11. Las políticas de subsidios, en especial a la producción agropecuaria, que aplican los
países industrializados perjudica la sustentabilidad de la deuda y afecta seriamente la balanza de pagos de los emergentes. El
desconocimiento de esta variable en los análisis del FMI – BM, y distorsiona sus conclusiones y proyecciones.
12. Pautas de evaluación sobre sustentación de deuda que observan y analizan
comportamientos macro y microeconómicos pero que marginan los que desenvuelven las economías negra y gris neutralizan terapias
preventivas eficaces y eficientes.
13. Mientras permanezca indeterminado el "qué y porqué se adeuda", cualquier
sistema de indicadores de sustentabilidad permanecerá incompleto.
14. Debe modificarse la definición de deuda del FMI – BM a fin de separar deuda pública
de privada porque el temperamento escogido fortalece conductas que distorsionan la libre competencia al asegurar a los prestamistas
internacionales que los gobiernos o dicho Organismo, se harán cargo de situaciones de insolvencia de los deudores privados.
15. La sustentabilidad de la deuda bajo vigencia de un postmodernismo avanzado, debe
considerase antes que como un proceso, como un "dibujo" (pattern) de gran complejidad sujeto a indeterminismo, bifurcación y
autoorganización, en el sentido que tienen para Ilya Prigogine estas palabras.
16. La incrustación de los actuales y nuevos indicadores demanda una aproximación epistemológica
que admita conseguir acuerdos globales sobre el contenido axiológico de los objetos que serán materia de atención dada la anfibología
que hoy los caracteriza.
17. La sustentabilidad de la deuda exige un tratado internacional que establezca un régimen
de resolución de crisis potenciales o expuestas de pagos, apoyado en principios éticos generalmente aceptados y en un marco de los
procedimientos concursales receptor de la naturaleza soberana de la obligación.
18. Aun bajo supuestos de acuerdo sobre los indicadores de sustentabilidad, es de la
dinámica propia de todo sistema institucional lidiar entre objetivos económicamente eficientes pero políticamente imposibles y
políticamente ideales pero económicamente inviables.
DEFINICION DE DEUDA SUSTENTABLE
La elaboración de indicadores debe tener como centro de gravedad establecer significados concretos y consensuados sobre una enunciación
de deuda sustentable. A nuestro juicio esa tarea debe partir de la siguiente definición:
Deuda sustentable es la contraída y mantenida bajo condiciones de aceptabilidad social, legitimidad política y legalidad constitucional,
destinada a contentar las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las que les
sean propias.
Dr. Alfredo Carella
Primera Versión, 8/1/04. Segunda, 23/2/04.carella@sinectis.com.ar
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