LA LEY DE COMUNAS Nº 1777

UN DISCORDE MODELO DE ORGANIZACION

Noviembre de 2005

Por Dr. Alfredo Carella ( * )

(publicado también en Cuarto Intemedio)


Los artículos 127 a 131 de la Constitución de la Ciudad (CCBA) así como la ley que regula su operatividad han sido de accidentada elaboración. La indiferencia de los convencionales del Pacto de Palermo (para nosotros, pacto de la Recoleta) ignoró nuestra advertencia sobre la adopción de un criterio institucional emparentado con la organización francesa de 1792, cuya figura más cruenta fuera la Comuna de 1871. La ley 1777, expone un artificial y forzado zanjamiento de posiciones de distinto tenor a fin de que las elecciones previstas por mandato constitucional de la cláusula 17ª, como máximo en el 2001, se efectúen después de finalizar el 2006. Quizá por ser éste el centro de gravedad coyuntural ofrece regulaciones inarmónicas, con aristas de conflictividad.

En el proyecto que presentáramos con el inteligente y extinto convencional Jorge Castells en la Estatuyente de 1996 se preveía una transición pausada hacia la descentralización con un alcalde designado por el poder ejecutivo en una primera instancia, pudiendo la legislatura emitir un voto de censura en caso de mal desempeño y previo dictamen del consejo zonal (no comunal), con el propósito de llevar adelante, con prudencia, un protocolo institucional con unidades subautónomas. Sin embargo la mayoría pactista impuso su elección directa de todos los miembros de la junta comunal (art. 130 CCBA) y desconoció nuestra iniciativa para que los vecinos, pertenecieren o no a una organización política o social, presentaran candidaturas si contaban con el asentimiento del 1% del padrón electoral de la zona en la que estaban radicados.


¿ TODO EL PODER A LA COMUNA ?

No es cuestión ahora de realizar una exégesis de esta ley infraconstitucional dictada a destiempo, que diera lugar a la procedencia de un recurso de amparo, sino de señalar sus puntos más sensitivos, algunos de ellos interconectados y otros contradictorios que colocan a estos futuros nuevos actores políticos urbanos en el cimiento del gobierno.

a) Interpretación a favor de las comunas. El artículo 9 de la ley es el núcleo de la ley 1777. Establece que en caso de duda sobre la extensión y el alcance de las competencias exclusivas y concurrentes con el ejecutivo, la interpretación debe realizarse a favor de las comunas. Esta forma de describir el significado de las atribuciones disloca, por inversión, el sistema de organización federal, provincial y municipal. A ello debe añadirse que la Junta Comunal, por actuación colegiada, puede requerir el auxilio de la fuerza pública cuando resulte conveniente para el cumplimiento de sus funciones (art. 26.m) con lo cual la decisión se demora frente a cualquier urgencia y, ora puede entrar en pugna con las facultades de la jefatura de gobierno de nuestra urbe, ora con las del presidente de la nación en tanto la ciudad sea asiento del gobierno nacional. El punto p) del mencionado articulo muestra cauces que socavan también la autoridad de la jefatura de gobierno local ya que la Junta comunal puede asesorar y emitir opinión no vinculante en la designación de cargos públicos que tengan ingerencia comunal - en la práctica en todos – donde habrá de prevalecer la discrecionalidad con la que ejerzan esta facultad, toda vez que es de aplicación el precitado articulo 9.

b) Carencia de resolución en la armonización intercomunal. De lo indicado anteriormente se desprende el carácter difuso de las facultades del Consejo de Coordinación Intercomunal (arts. 39/40). Si bien es presidido por el jefe de gobierno e integrado por los 15 titulares de las comunas “entiende”, “coordina”, “acuerda, “fija criterios”, “media” entre ellas pero habrá que tener en cuenta que si hubiera desavenencias insolubles, primará la interpretación favorable a éstas con lo cual el régimen de gobierno de la ciudad puede quedar seriamente comprometido.

c) Desdoblamiento posible de la elección de consejeros de comunas y de legisladores. En nuestro proyecto proponíamos que la elección de los legisladores y de los integrantes de la junta de alcaldes fuera realizada en forma simultánea con el objeto de evitar la atomización de intereses políticos y sociales. Nada se dice en la Constitución. En la ley bajo comentario rige la opción de hacerlas desdobladas. Si así fuera pueden añadirse crisis entre integrantes de una misma comuna con representantes que a la sazón tengan en la legislatura. No debe olvidarse que en 1792, el Consejo General de la Comuna”, que ejercía el poder de Paris, se opuso, con éxito, a que la Legislatura preparara las elecciones para elegir una Asamblea Constituyente en Francia

d) Intervención a las comunas con plazo de solo 66 días hábiles. El artículo 44 transcribe el artículo 82.3 de la CCBA que establece la intervención a una comuna por causa “grave”, sin definirse en aquella, ni en ésta los parámetros para entenderla configurada. La Carta Magna nacional no fija ninguna condición para disponerla sobre las provincias. Más delicado es el agregado en el artículo 46 por el cual la intervención solo puede extenderse por 90 días “corridos”. Esta norma restringe la tarea correctiva a no más de 66 días hábiles dentro de los cuales habrá que llamar a elecciones. Luce como de imposible cumplimiento.

g) Posibilidad de un “poder” paralelo. Aquí se legisla en sentido contrario. Apoyándose en el articulo 29.j) el presidente de la Junta puede propiciar un acuerdo intercomunal para acordar políticas compartidas en materia de legislación para que sean adoptadas por la Legislatura aptas para ser incompatibles con criterios de ésta o del ejecutivo. Sin duda el peso político de 105 consejeros comuneros o aun menos – frente a los 60 diputados locales – es susceptible de convertirse en un poder capaz de ocasionar tensiones dislocantes del gobierno citadino, sea porque en unos u otros proliferen la moda y el oportunismo, distintas pulsiones de identidad en lugar de la convicción y la lealtad, o peor aun ser rehenes mutuos.


INTENTO DE EQUILIBRIO

Hay dos disposiciones que buscaron, impropiamente, equilibrar el poder de las subautonomías son:

1) Remuneraciones incompatibles con el cargo. El mecanismo de retribución del presidente y consejeros de comunas tiende a poner en vigencia un régimen censitario de facto que incentiva a los profesionales de la intriga y de recursos económicos, en desmedro del ciudadano común y denota diferencias de estatus, un “doble standard”, entre los integrantes de comunas y los miembros del legislativo. No resulta congruente que las múltiples responsabilidades asignadas por la ley a los consejeros sea recompensada con una remuneración por todo concepto correspondiente al 60 % del ingreso total bruto de los diputados citadinos y su presidente “beneficiado” con el 10% adicional (art. 25) si se tiene en vista que estarán sujetos a impuestos y otras retenciones que los llevarán efectivamente a un ingreso real del 50% y 60 % respectivamente. Cabe recordar que por un decreto de la Comuna de Paris de l871, se igualaron los salarios de los funcionarios con los del obrero. Una medida impuesta en los primeros días del gobierno de Lenin que restringía el de técnicos y profesionales, tuvo que ser rápidamente derogada frente a la resistencia de éstos a uniformar sus estipendios hacia abajo y el peligro de desmoronar la operatividad del estado.

2) Presupuesto fijo, establecido por el poder central: En coincidencia con el punto anterior se pone de manifiesto el propósito de mantener al Legislativo como órgano de control político estricto sobre las comunas después de electas las autoridades al fijarse que a partir de entonces y por dos años los anteproyectos comunales en su conjunto, como el asignado total a las mismas, no puede superar el 5% del total del presupuesto de la ciudad. En la práctica significará que de los 300 millones que pudieran recibir deberán ser repartidos de acuerdo con los principios de equidad y compensación de diferencias (art.3 c) con lo cual no todas obtendrán 20 millones. De ese total habrán de destinar el 26% para hacer frente a las erogaciones salariales de los consejeros.

Sin embargo, la norma que consideramos de real importancia para contener la natural tendencia hacia la segmentación es el articulo 42 por el cual el control interno y externo de las juntas comunales estará a cargo de la Sindicatura General y de la Auditoria General de la Ciudad y para que se propicien convenios con la Defensoría del Pueblo, y el Ente Único Regulador de Servicios Públicos con el alcance de “acuerdos marco”.

Conclusión: El proceso de descentralización y desburocratización no puede darse por terminado con esta ley. Deberá ser modificada por la próxima legislatura para arreglar contradicciones y tratar de evitar o morigerar la recomposición de interconexiones jerarquizadas, al decir Jean François Kahn, en función de los nuevos datos operativos, que recompongan en otro nivel, con las mismas o distintas organizaciones, un “refeudalizacion sustitutiva” con soporte en tradicionales o agiornados vicios punteriles y prebendarios.

( * ) Fue jefe de asesores de la Secretaria General de la Presidencia de la Nación durante la tercera presidencia del general Perón, integrante del Consejo para la Consolidación de la Democracia, jefe de asesores de la Concisión de Redacción de la Convención Nacional Constituyente, constituyente de la ciudad de Buenos Aires, secretario general y presidente del Tribunal de Disciplina del Partido Justicialista. Colaborador de La Ley, Lexisnexis y Eldial y del diario El Cronista. Coordinador del Foro Permanente sobre Deuda Externa de la Universidad de Belgrano. Fue profesor de Derecho Internacional Publico y de Teoría de las Relaciones Internacionales universidades Privadas y Públicas.
 

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